质监局查处违规装运液化气引发行政诉讼(2)

　　[评析]

　　本案的诉讼虽以原告撤回起诉而告结案，但被告某市质监局在行政执法中存在的诸多问题值得重视。现笔者就以下几点谈谈个人浅见。

　　一、关于原告的诉讼是否超过起诉期限的问题。

　　本案被告于2005年6月25日对原告使用的液化气罐车作出登记（封存）决定，其交待的起诉期限是三个月。登记（封存）作为行政机关的具体行政行为，其性质属于保全性强制措施。行政机关在制作此类决定书时，是否需要交待诉权以及如何交待诉权，法律、法规或其他规范性文件，鲜见有规定。笔者认为，登记（封存）既然属于具体行政行为，对当事人的权利可能产生影响，行政机关在制作此类法律文书时就应当交待诉权。正确的交待方式是，不仅要交待申请复议权及期限，同时还要交待不服提起行政诉讼的权利和期限。交待复议权的期限《中华人民共和国行政复议法》有明确规定，只能是六十日。交待提起行政诉讼的期限实践中有分歧意见，有人认为是15日。笔者认为，除非法律、法规明确规定为15日或其他期限，公民、法人或其他组织不服具体行政行为向法院起诉的应适用一般诉讼时效的规定，即三个月。行政机关在行政法律文书中向当事人交待起诉期限也应是三个月。本案被告作出的登记（封存）决定书，不仅交待了申请复议权，同时又交待诉讼权利，交待的期限分别六十日和三个月，因而被告在决定书中对诉权的交待是正确的。据此，被告在2005年6月25日制作并向原告送达登记（封存）决定书，原告于2006年3月10日才向法院起诉，显然超过了三个月起诉期限，被告对此的抗辩理由是正确的。

　　关于被告向原告分别收取3000元和2000元暂扣款行为的诉讼时效。笔者认为被告暂扣款的行为是其作出的独立的行政行为，其性质属于限制财产权的行政强制措施。由于被告在收取原告暂扣款时未告知原告诉权和起诉期限，应当适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定。该条第一款规定：行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案被告没有举证证明原告知道诉权或者起诉期限的时间，其起诉期限应为2年。被告分别于2005年9月29日和9月31日向原告收取3000元和2000元暂扣款，原告于2006年3月10日向法院起诉，没有超过2年的起诉期限。应当注意的是，适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款是不需以行政机关负有向当事人交待诉权和起诉期限义务为前提条件的。也就是说，无论法律法规是否明确规定行政机关需交代诉权和起诉期限，也无论是行政处罚行为还是行政强制措施或其他事实行为，只要行政机关作出的具体行政行为未交待诉权或起诉期限，均应适用前引用司法解释第四十一条第一款的规定。
    二、关于被告作出的登记（封存）决定书的合法性问题。

　　行政机关具体行政行为应当有法律、法规依据。同时合法的行政强制措施应当具备四项条件：一是实施行政强制措施的行政机关具有实施该措施的权力；二是发生了法律、法规规定的可以实施该措施的行为；三是未超出法定的范围和期限；四是实施该措施符合法定程序的要求。本案原告诉被告登记（封存）决定虽然超过了起诉期限，但从依法行政的要求出发，不难看出该登记（封存）决定存在以下几个问题：

　　1、对原告的液化气罐车进行登记封存不符合法定条件。正如被告在行政答辩状所称的，根据《液化气体汽车罐车安全监察规程》（以下简称《监察规程》）的有关规定，汽车罐车押运员必须经培训和考核合格，由省级劳动部门颁发《汽车罐车押动员证》；汽车罐车驾驶员必须先取得公安机关颁发的《机动车驾驶执照》，再经汽车罐车安全驾驶使用培训、考核合格，由省级劳动部门颁发《汽车罐车准驾证》，才有驾驶液化气体汽车罐车的资格。笔者认为，该《监察规程》并没有规定对无《汽车罐车押运员证》和无《汽车罐车准驾驶》押运、驾驶液化气气罐车的处理规定（事实上行政机关制定的技术性规程一般也不应对有关违法行为作出处理规定）。因此，被告不能适用《监察规程》对原告的汽车罐车作出登记（封存）的处理决定，何况被告在决定书中根本没有引用《监察规程》的规定。
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