论专利行政执法对公共利益的保护——兼论专利侵权纠纷与危害公共利益问题

公共利益是行政权力正当性的源泉、行政行为价值判断的基础和行政法律保护的目标，但是公共利益本身的抽象与模糊致使有所作为的依法行政往往会遭受质疑。在专利行政执法领域，通过对专利侵权现象与本质的分析，具体界定专利行政部门所代表的公共利益，有助于认识到加强专利行政执法符合现阶段的公共利益诉求，不仅可以优化创新环境、维护创新秩序，而且可以成为政、产、学、研相结合的枢纽，直接发挥专利制度对于产业升级、经济转型的积极作用。

一、专利侵权纠纷的表现与本质

专利侵权纠纷是指未经专利权人许可实施其专利的行为，表现为专利实施中出现的争议，这些争议可能引发产品质量、消费者权益保护等社会问题。而引起争议的专利技术抄袭模仿行为，实际上反映了产业创新保护不足的问题。

１、表现为专利实施的问题

专利侵权纠纷大部分都是在专利实施过程中产生的，从正常的商业操作来看，实施他人专利应当与专利权人订立实施许可合同，并向专利权人支付专利使用费。专利权人则会提供相应的技术支持与指导，务求使专利实施取得预期的效果。我国《合同法》第345条规定专利实施许可合同的让与人应当按照约定许可受让人实施专利，交付实施专利有关的技术资料，提供必要的技术指导，以保证所提供的技术完整、无误、有效，能够达到约定的目标。国家知识产权局《专利实施许可合同备案办法》规定当事人应当自专利实施许可合同生效之日起3个月内办理备案手续。根据对国家知识产权局制定的专利实施许可合同文本相关内容的考证，以及对备案的专利实施许可合同相关资料抽样调查，这些合同中对专利技术的内容、技术秘密的保密事项、技术资料的交付和对专利实施提供的技术服务与培训均有着明确细致的规定。此外，合同中还专门规定被许可方在许可方的指导下，生产完成合同产品须达到许可方所提供的各项技术性能及质量指标并符合相应的标准。被许可方将委托国家检测部门进行验收，如果检测多次不合格，则专利实施许可合同将终止。这样规定的目的主要是确保专利技术保护范围明确，技术转移过程最优，专利产品生产得到技术支持与合同保护，从而保证专利技术的最佳实施。

在国际知识产权许可交易中，商业实践也大同小异。因为受让方缺乏对知识产权技术研发过程的了解，随意购买各种技术产品并自由进行搭配，可能难以保证产品的安全性或功能的减少、发挥，进而危及到使用该技术产品生产的终端产品的质量和许可方的商誉，因此许可方在让与专利技术的同时，为了减少受让方在生产中的中间环节或者节省成本减少费用，会附加配套的技术或售后服务。

非法实施专利则因为缺少合同保护和技术支持，无法实现专利的最佳实施。中国专利保护协会对全国730家企事业单位的调查数据表明，31.6%的企业表示在经营和发展中遭遇过专利侵权，即以生产经营目的制造、使用、许诺销售、销售、进口其专利产品。这些专利实施的行为，既没有事先签订任何合同，也没有任何技术指导与质量监督的附加服务，无法保证专利技术实施达到预期的目的与效果。更为严重的是，非法实施专利制造出的产品不仅构成专利侵权，而且会产生消费者权益保护、产品质量监督、不正当竞争等一系列的问题，甚至有些产品缺陷直接危及公共安全。以水晶眼镜专利侵权案为例，某公司从某厂购入水晶眼镜，模仿制造该厂的专利产品，并且在所生产产品的说明书或包装上标注为某厂的著名品牌。某公司的工艺粗制滥造，所生产的侵权产品虽然从表面上看与某厂的专利产品并无二致，但实际佩戴的效果则千差万别。佩戴该厂的“水晶眼镜”，不仅不能消除疲劳、改善视力，反而影响视力，甚至会造成视力下降、视网膜受损。这一专利侵权行为不仅涉嫌侵犯他人专利权，而且损害了消费者的人身和财产权利，一旦该厂的侵权产品流入市场广泛销售，这些有质量问题的产品很有可能危及广大消费者的人身安全，带来很多社会问题。因此，专利侵权虽然表现为侵犯私权，但在擅自实施专利可能会引发一系列社会问题的情形下，纠纷的影响已经超出了私人自治的范畴，从而落入了公共治理的范围。

2、本质上是产业创新保护问题

专利侵权纠纷的产生，主要是因为抄袭模仿专利技术行为的存在，小范围、小规模、偶发的侵权行为虽然违法，但作为合理市场行为的偏差，可通过司法救济恢复原状，不会对整体的市场秩序造成影响。但是群体、反复与故意侵权行为则不然，这些行为直接扭曲了创新主体成本与收益的关系，导致市场优化配置资源的功能无效甚至失灵，引发了经济学上所谓的“负外部性”的问题。如果采取自由放任主义，听凭市场自发调节，对于市场的无效或者失灵不予遏制的话，将会大大挫伤自主创新的动力与信心，破坏市场竞争环境与创新秩序，最终会影响产业发展与持续创新。因此，从本质上看，专利纠纷侵权反映的是产业创新保护的重大问题。

以九阳股份有限公司为例，该公司为豆浆机行业的开创者与领导者，近20年来始终关注于豆浆机技术的研发，拥有专利权近千项。而在豆浆机行业中，可以分为三个层级：第一梯队九阳；第二梯队美的、苏泊尔、步步高、飞利浦等；第三梯队其他品牌，如美斯特、华生等。由于豆浆机容易模仿，产品生产出来以后，很容易造成技术泄漏，九阳股份有限公司几乎在其他所有品牌产品上，均发现了侵犯九阳专利权的情形。侵权产品的生产和销售，不仅导致九阳累计达到上亿元的研发投入与回报不成正比，而且对九阳的销售收入与利润直接造成了损失。以九阳起诉的几个典型案例为例，2007年，山东省高级人民法院责令上海和慈溪的两家企业立即停止对九阳豆浆机发明专利的侵权行为，并且赔偿九阳经济损失300万元；2013年，山东省高级人民法院判令飞利浦公司、三联商社停止侵权，飞利浦赔偿九阳经济损失100万元。九阳虽然均已获得胜诉，却也为维权付出了巨大的代价，大大占用了本该用于创新的时间与资金。

全行业对九阳“群起而侵权之”的行为，已不是九阳凭借一己之力可以获得救济的私权之争，类似恶性侵权案件的普遍存在，表明专利侵权只是行业或者产业创新保护不足的“冰山一角”，如果不采取措施加强对创新成果的保护，任由抄袭模仿与“山寨”行为充斥市场，那么我国的产业创新将会面临严峻的考验。

二、公共利益的界定

一般认为，公共利益代表了大多数人的利益,但是，在具体的情境之下，公共利益应当如何界定，理论界与实务界都还未明确。我们认为，公共利益不是抽象的原则概念，也不是个人利益的简单相加，而应当具体问题具体分析。从“私法公法化”和发展经济学的角度，可以认定，在专利侵权纠纷处理上，无论是专利实施不当还是产业创新保护不足，都事关公共利益。

1、法理学分析

所谓的“私法公法化”是指某些原属于私法所调控的领域参入了公法上的规制方式，这是现代行政法发展的重要趋势。从利益平衡的角度看，专利权人和社会公众的权益是动态平衡的，专利权人获得了专利权的潜在收益，那么公开专利技术对公共利益的贡献也随之增长。如果因为专利侵权行为而导致专利权人的利益受损，实际上公共利益也相应受到了损害。在知识经济时代，专利权以及专利技术本身已成为重要的占领市场和开拓市场的“急先锋”，鼓励专利实施、推广专利权商业化与专利技术产业化成为专利制度的重点任务，也是符合社会需要的公共利益。由于将发明技术推向市场需要成本，并且需要承担风险，如果发明者不能确信他人不会复制其发明产品或侵犯其发明技术，就不会冒着风险将发明公开和在公开的基础上进行大规模的市场化，如华为首席法务官宋柳平所言：“如果没有知识产权保护，创新越多的公司就越先破产”，社会的公共福祉将受到直接的影响。政府依法对专利实施进行干预，制定合同备案要求，调解和处理私权纠纷，确保专利权获得充分的保护，代表了公共利益。

而且，在专利实施不当制造出的缺陷产品危害广大消费者的合法权益、侵犯了社会公共安全时，政府介入专利纠纷，处理专利实施不当行为，从源头上预防与杜绝缺陷产品流入市场，也是维护公共利益的具体体现。

２、经济学分析

从发展经济学的最新思潮来看，新结构经济学认为市场应当作为资源配置基本机制，但政府也必须发挥积极的作用，不仅要创造稳定的市场环境，强化保持市场良好运行所必需的产权、治理结构等各项制度，还应对促进产业升级和多样化的投资行为进行协调，并对动态增长过程中先行者产生的“外部性”予以补偿。

从我国目前经济社会发展的重点来看，产业创新与发展已成为最为重要的公共利益之一，政府应当转变职能，不仅要从消极的“守夜人”变为积极的“行动者”，而且要在维护市场秩序的基础上，适度促进产业的发展。但是，故意侵权、反复侵权、群体性侵权等恶意侵权现象的存在，不仅挫伤了专利权人的创新热情，损害了专利权人的私人利益，也扰乱了市场竞争秩序和经济管理秩序，危及了产业的持续创新与健康发展，从而损害了社会公共利益。司法救济虽然可以填补损害，但是“不告不理”的启动方式与法定的诉讼程序，很难发挥震慑作用，也很难及时、快捷、便利地挽回损失。政府应当通过行政保护的途径，依法行政、有所作为，积极解决“外部性”的问题，加大对创新的保护，充分发挥专利制度对产业发展的支撑作用。

三、专利行政执法维护了社会公共利益

通过对专利侵权纠纷的分析和公共利益的界定，我们可以认识到专利侵权纠纷虽然是双方当事人之间的争议，但实施专利的行为涉及社会公共福祉的积累，实施不当还可能带来公共利益的损害；专利侵权纠纷背后折射的产业创新保护不足，更是攸关我国产业能否成功转型升级。由专利行政部门代表社会公共利益，提供公共服务，加强专利行政执法，有利于维护竞争秩序，激励和促进创新。

专利行政执法有利于保障专利的最佳实施。专利侵权行为的影响已经超出了私权纠纷的范畴，对社会治理的多个方面都可能产生危害，造成广大人民群众切身利益和社会公共利益的损失。专利行政部门的有效介入，不仅能够打击专利领域的侵权行为，解决专利纠纷，还能通过专利行政执法，预防和减少社会公共安全事件的发生，提高消费者权益保护、产品质量监督的水平，防止不正当竞争的蔓延。

专利行政执法有利于保证产业的持续创新。恶性的专利侵权行为，破坏了诚实守信的市场竞争秩序，也影响了产业创新的动力与积极性，事关我国未来发展的重大利益。在市场失灵或者无效的情形下，专利行政部门代表公共利益依法介入，发挥行政保护的优势，不仅有利于净化创新环境，而且明确产业创新的积极导向，引导创新资源的合理配置，塑造创新文化的健康发展，从而保障产业持续不断的创新。

专利行政执法维护了公共利益，有力推动了专利商业化与产业化，维护了创新环境和市场秩序。在专利纠纷大量出现的我国现阶段， 正如2014年《全国人大常委会执法检查组关于检查专利法实施情况的报告》指出那样，“要充分认识专利行政执法在我国专利保护中的重要地位和特殊作用，在较长一段时间内仍然要继续发挥专利行政执法查处迅速、程序简便的优势。”