转型不能绕过之弯

　在新一轮转型发展中，如何构建高效的区域布局、进而集聚高端的生产要素，对于优化投入结构、转变发展方式具有重大意义。当今世界，中心城市在区域经济中的地位和作用日见突出，以其为核心的都市圈，日益成为集聚高端要素的重要载体、参与国际竞争的基本单元。在美、日等国，都市圈人口规模和经济总量已占到全国的近八成。从浙江看，改革开放以来的快速发展首先得益于农村工业化的推动，形成了以县域为中心的经济布局，县域经济称得上“领风气之先”。而都市圈尽管已见诸于有关规划和政策，但未有实质性破题，成为亟待补长的“短板”。因此，在努力保持县域经济“活力”的同时，如何加快提升城市经济的“实力”，是浙江转型发展必须跨越之“坎”。

　　都市圈是以一到两个中心城市为核心，依托发达的联系通道，辐射和带动周边城市与区域，形成的具有一体化发展倾向、并可实施有效管理的城市功能地域。从空间构成看，都市圈包含了不同的行政单元，存在着不同的利益主体。因此，“蜀道之难”不在于在规划图纸上画出都市圈的“形”，而在于在管理体制上创出都市圈的“神”，核心是省市县三级行政管理的调整和优化。由此，存之已久的“省管县”、“市带县”之争再次浮出水面，成为转型不能绕过之“弯”。

　　改革开放以后，我国普遍将原有的地区行署改为“市带县”的管理体制，寄希望通过地级市来带动和组织区域经济发展，但实际效果并不理想，大致存在地级市的区域性职能无法有效发挥、县（市）的发展活力和积极性受到较大束缚、各级城镇间的分工协作难以充分开展等“几宗罪”。故此，包括浙江在内的一些省份，在实行“市带县”管理体制的同时，仍坚持“省管县”的财政体制。但也有专家指出，“省管县”虽然促进了县域经济的发展，但也造成了区域中心城市发展滞后等弊病。

　　省管县还是市带县，其实质是市县发展的优先地位问题，归根结底又是区域发展中的公平与效率问题。城市是发展效率的载体，优先发展城市有利于提高效率；县域是社会公平的保障，优先发展县域有利于促进公平。两者缺一不可，需要统筹兼顾。关键是要跳出非此即彼、互为排斥的思维定势，根据区域发展阶段进行分类指导，合理把握两种体制的适用范围和程度。就浙江而言，若干中心城市的区域带动能力正在不断增强，与周边县（市）一体化发展水平正在不断提升，完全有条件构建“双轨制”的区域管理模式，促进城市经济与县域经济的协同共进。

　　一是进行科学分类。其一，摈弃“地级市”概念，确立“中心城市”理念，根据经济实力、产业结构、辐射区域、带动能力等标准，从现有地级市和部分经济强县（市）中选择若干城市作为中心城市，逐步淡化其他地级市和县（市）的差别。其二，摈弃“行政区划”概念，确立“经济区域”理念，根据经济联系方向和强度，科学界定都市圈范围，并据此划分两类县（市），即受中心城市影响明显、能划入都市圈的县（市）和受中心城市影响较弱，无法纳入都市圈的县（市）。

　　二是实行双轨管理。在都市圈内实行真正意义上的“市带县”体制，对划入都市圈的县（市）由都市圈的中心城市实施包括人事、财政、要素配置在内的全面管理，中心城市对省负责。未能划入都市圈的县（市）则由省直接管理，减少“市带县”这一层次。不能确立为中心城市的地级市，则只管理原有的市辖区。

　　三是合理调整职能。逐步淡化“经济建设型”政府色彩，按照“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的职责要求，对都市圈各层次政府进行合理的职能分工，进一步增强中心城市政府统筹都市圈经济社会发展、资源配置和跨区域重大基础设施建设等职能，强化县级政府社会管理和公共服务职能。

来源：浙江日报