检察机关参与公益诉讼是法治文明的重要标志

　　探索建立检察机关提起公益诉讼制度，是党的十八届四中全会提出的重要改革任务。2015年5月5日，中央全面深化改革领导小组第十二次会议审议通过了《检察机关提起公益诉讼试点方案》。2015年7月1日，十二届全国人大常委会第十五次会议作出《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，在北京、吉林、江苏等十三个省、自治区、直辖市试点检察机关提起公益诉讼。

　　2012年民事诉讼法大修，引进了公益诉讼制度，此乃民事立法的进步，司法文明的进步。

　　公益诉讼是相对于私益诉讼而生，起源于罗马法，成熟于日、美等国家，又被称为“罚金诉讼”、“民众诉讼”。在此，它指的是“与案件无直接利害关系的人，基于公益而提起的诉讼。”私益诉讼是为保护个人所有权益的诉讼，仅特定人方可提起。公益诉讼是为保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定之外，凡市民或机构均可提起。古罗马的任何市民都可以代表集体直接起诉以维护社会公共利益，而不限于直接利害关系人。

　　民诉法大修，首次将公益诉讼制度写入民诉法，是公众最为关注的修改之一。对污染环境、侵害众多消费者权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织、自然人可以向人民法院提起诉讼。公益诉讼是与公众利益息息相关的诉讼行为。台湾著名法学教授梁慧星认为：公益诉讼针对的行为损害的是社会公共利益，而没有直接损害原告的利益，因而是与起诉人自己没有直接利害关系的诉讼。此次将公益诉讼写入民诉法，意味着公益诉讼有法可依，这将激励更多的社会组织和个人参与发起公益诉讼。对于侵害消费者权益的行为，如有一个组织代表消费者起诉，将会大大减少消费者个人的维权成本，亦能有效制止侵害消费者权益的行为的发生，因而又有利于引领社会诚信。同时，探索建立检察机关提起公益诉讼制度，作为法律监督机关的人民检察院成为弥补公益诉讼启动力不足的重要主体，又是当下公益诉讼制度改革的重点之一。国际社会已有成熟立法。

　　英国：一般只有检察长可以代表公众提起诉讼以倡导公众利益，阻止公共性不正当行为，但有以下例外：其一，在不正当行为已直接使自己的利益受损或可能受损，而检察长又拒绝行使其起诉权时，经检察长同意，私人可以提起诉讼，但其目的不是为其自身，而是为了一般公众的利益。美国法学家G.盖茨称之为“检举人诉讼”。其次，英国的《污染控制法》规定：“对于公害，任何人都可提起诉讼”。其三，某些组织经检察长同意可以提起环境公共卫生群体诉讼。其四，英国法律也赋予某些机构，如平等委员会及某些特别公职人员如公平交易局局长等以特别诉权，以维护社会公共利益。

　　美国：美国是现代民事公益诉讼制度比较完善的国家之一，它比较集中地体现了原告的多元主义思路。1890年，美国国会通过的《谢尔曼法》，1914年《克莱顿法》均规定对反托拉斯法禁止的行为，除受害人有权起诉外，检察官可提起衡平诉讼，其他任何个人及组织都可以起诉。1986年10月《反欺骗政府法》第二次修正案规定，任何个人或公司发现有人欺骗政府，索取钱财后，有权以美国政府的名义控告违法的一方，并在胜诉以后分享一部分罚金（一般是从被告罚金中提取15-30%金额作为奖励）。《美国区法院民事诉讼法规》第17条也规定：“在法定情况下，保护别人利益的案件也可以用合众国的名义提起。”但美国法对公民提起公益诉讼作了限制性规定，即只针对“主要的违法行为”以防止滥诉。

　　德国：德国民事诉讼法规定，检察机关作为社会公共利益的代表，对涉及国家、社会公共利益的重大案件可提起民事诉讼。防止不正当竞争法、专利法、商标法等民事经济法律都规定了有关公益团体（如消费者保护团体，促进工商业利益团体等）可以提起团体诉讼。大革命以后，法官的检察官在民诉活动和民事活动中不再是国王利益的代表，而是社会公益的维护者。1804《拿破仑法典》规定，检察官可以为了社会公益提起或参与诉讼。1806年《民事诉讼法典》及后来的《法国新民事诉讼法》也都有相应规范，如后者第422条规定“法律专门规定的案件中，检察机关作为主要当事人提起诉讼。”第423条则更明确规定“在公法秩序受到损害时，它（检察机关）可以为维护公法秩序而提起诉讼。”

　　综上所述，无论在大陆法系还是英美法系，关于民事公益诉讼原告的具体制度规定上有一点是共同的，即在民事公益诉讼中的原告主体资格上，并未采取，只能由直接利害关系人提起诉讼的一元化制度，而是多元化，除了直接利害关系人外，非直接利益关系人亦可以作为原告。具体而言，检察机关作为原告提起民事公益诉讼，是一种通用形式，与案件无利害关系的一般民众或社会组织、社会团体，在很多国家也具有原告资格，代表他人提起诉讼，在一些国家，对基于公共利益而提起的私人诉讼或民众诉讼有一定的奖励。这些共同点，一方面说明了在民事公益诉讼领域中立法实行原告的多元化已成为近现代民事公益诉讼的基本趋势；另一方面，也为中国关于民事公益诉讼原告制度的设计提供了蓝本。亦必将成为司法改革的借鉴。

　　2016年11月5日，最高人民检察院检察长曹建明在十二届全国人大常委会第二十四次会议上作了《最高人民检察院关于检察机关提起公益诉讼试点工作情况的中期报告》。从报告来看，检察机关提起公益诉讼的试点工作开展一年以来的实践表明，公益诉讼诉前程序的设置和运行呈现出独具特色的亮点。

　　诉前程序的设置，表明检察机关提起公益诉讼是最后一道防线。曹建明检察长在中期报告中提到，截止到2016年9月，试点地区检察机关共办理公益诉讼案件1710件，其中办理诉前程序案件1668件，而提起诉讼的案件只有42件。这个数据表明，很多案件在诉前程序中就得到解决。在诉前程序阶段，针对民事公益诉讼案件与行政公益诉讼案件，制度上有不同的程序设置，体现着不同的功能取向，具有重要的现实意义。检察机关提起公益诉讼的诉前程序的设置，不仅表明检察机关担当着一种保驾护航的角色，履行着法律监督的职能，更说明检察机关提起公益诉讼是公益诉讼的大势所趋。

　　基于公益诉讼涉及公共利益之维护，诉前程序之设置又为律师业发挥作用搭建了广阔平台，在依法治国的今天，更可以充分发挥律师的资源作用，在诉前、诉中、诉后运用律师资源，调处公益纠纷和争议促进社会公平正义，营造和谐稳定，事事依法，从守法的法治文化，检察机关提起公益诉讼制度之设定，必将进一步起到维护公共利益之作用，进一步促进法治文明，提升全社会司法公信力。