林海涵：建议将知识产权局与市场监管局合并!

　　对上海知识产权综合执法体制改革的思考与建议

　　前 言

　　推进创新驱动发展，加快向具有全球影响力的科技创新中心进军，是党中央、国务院对上海的新要求，也是上海发展的新目标。保护创新成果是创新的不竭动力和根本保障。因此，上海科创中心建设的重要内容之一就是加强知识产权保护。《中共上海市委、上海市人民政府关于加快建设具有全球影响力的科技创新中心的意见》第1条明确提出“尊重创新和科技成果产业化规律，培育开放、统一、公平、竞争的市场环境”，第18条进一步提出要“实行严格的知识产权保护。建立知识产权侵权查处快速反应机制”。

　　商标作为传统知识产权的三大支柱之一，在科技创新中发挥着重要作用。相对于专利和版权，商标是商品进入流通领域为大众所熟知最直接的载体，与消费者、与广大社会公众关系最为密切。商标执法一直是工商部门市场监管的重要内容，是保护创新成果、权利人和消费者合法权益以及市场维护公平竞争秩序的重要手段。为了更有力地保护上海的创新成果、激励各类市场主体的创新热情，上海在深入推进科创中心建设的过程中，正努力探索一条适合上海市情、符合市场规律、响应改革需要的知识产权综合执法之路。以下是笔者结合工作实际，对上海在建设科创中心过程中进行知识产权综合执法体制改革的一些思考。

　　上海当前的知识产权管理和保护体制

　　上海市当前的知识产权管理和保护体制分为市区两级，主要履行知识产权日常监管和执法保护职能。目前，上海各区县均已完成市场监管综合执法体制改革，工商、质监、食药监三个部门已合并组建新的市场监管局。商标等知识产权保护职能相应由市场监管局承担，浦东新区和自贸区例外。2014年9月和11月，上海在中国（上海）自由贸易区（以下称上海自贸区）和浦东新区相继开展知识产权“三合一”综合执法试点，将商标保护职能划转至新成立的自贸区知识产权局和浦东新区知识产权局。

　　目前，自贸区内仅成立了知识产权综合执法机构，并未真正开展综合执法。商标、专利、版权等执法工作仍按原先的体制运行。

　　根据《上海市人民政府关于浦东新区知识产权工作有关事项的决定》（沪府〔2014〕80号），浦东新区知识产权局自2015年1月1日起承担商标、专利、版权等知识产权综合执法职能。浦东新区市场监管局不再承担商标执法职能。

　　对上海知识产权综合执法体制改革的思考

　　2015年4月27日，上海自贸区正式扩区，由28.78平方公里扩大至120.72平方公里，涵盖陆家嘴金融贸易区、金桥经济技术开发区、张江高新技术园区和综合保税区。扩区后，上海自贸区管委会与浦东新区政府合署办公，上海自贸区的试验不再局限于海关特殊监管区，而是城区功能形态更丰富的成熟区域。区域物理面积的扩展、经济主体种类的增加以及经济活动的多样性和复杂性等新情况，都对上海自贸区和浦东新区的知识产权综合执法试点工作提出了新挑战。

　　（一）对浦东新区知识产权综合执法试点的思考

　　1.浦东新区商标执法保护现状。

　　2015年1月1日起，浦东新区正式开展知识产权“三合一”试点，浦东新区的商标执法保护职能从浦东新区市场监管局移转至浦东新区知识产权局。试点一年多，浦东新区商标执法保护工作出现了一些新情况：

　　一是商标案件查处量下降。2015年浦东新区查处的商标案件数量和罚没款分别比2014年下降90%和97%，降幅均为各区（县）之首。2015年查办商标案件共17件，仅为2014年的十分之一，减少了154件；罚没款10.73万元，比2014年减少343.39万元。2015年，浦东新区查处的商标违法案件数仅占全市案件总数的1%，同比下降6%；罚没款不到全市罚没款总额的1%，同比下降19%。

　　二是全市统一的商标专项执法整治工作受到影响。如2015年上海按国家工商总局要求在全市范围开展商标代理机构专项整治，但由于浦东新区无充足商标执法力量，导致该项整治任务无法在浦东新区正常开展。

　　三是产生新的执法交叉问题。原本市场监管部门是《反不正当竞争法》和《商标法》的行政执法部门，但在商标执法职能划出浦东新区市场监管局后，浦东新区市场监管局与浦东新区知识产权局在不正当竞争执法和商标执法方面就出现了新的交叉问题。

　　四是难以依托“全国一张网”加强商标事中事后监管。其他区县市场监管局可以依托全市工商（市场监管）系统统一的“全国一张网”加强事中事后监管，但浦东新区知识产权局由于缺乏统一的市场监管平台，难以对相关市场主体开展日常监管，更无法加强事中事后监管。同时，浦东新区的商标监管执法信息也无法像其他区县一样及时归集到“全国一张网”中。

　　五是部分权利人反映浦东新区商标违法行为举报难、查处难。部分国内企业反映商标侵权举报无人受理或查处不及时，涉及驰名商标认定的案件也失去申报途径。一些知名外国企业也向市区两级政府反映，浦东新区目前未采取有力举措保护涉外高知名度商标，商标侵权案件发生后或举报无门或久拖不查。

　　在开展知识产权“三合一”综合执法试点前，浦东新区是国家工商总局在2010年认定的首批全国商标战略实施示范城区，商标保护工作一直在上海乃至全国居领先地位。2014年，浦东新区市场监管局共查处商标违法案件171件，在各区县中位居第五；罚没款354.12万元，在各区县中位居第一。

　　我国长期实行商标保护“双轨制”，是有其现实意义和充分理由的。如果纯粹是商标权利人和侵权人之间的民事纠纷，双方完全可以通过司法途径解决。正因为侵权假冒商品同时损害消费者权益，扰乱正常的市场竞争秩序，所以国家才赋予工商部门商标保护职能，运用行政手段去查处侵权行为，维护市场秩序。浦东新区知识产权局要真正履行商标执法职能，不仅需要尽力查办各类商标侵权案件，还要做好市场整治和面上监管工作，及时清除假冒商品，这样才能维护浦东新区和上海自贸区的良好知识产权保护形象。

　　2.浦东新区商标执法保护的困境。

　　一是缺乏执法队伍和执法网络的保障。商标行政执法历来属于市场监管执法的一部分，是依托强大的市场监管执法队伍和健全的市场监管执法网络开展的。浦东新区市场监管局共设36个市场监管所和1个稽查大队，基层执法人员有700多人，占全局总人数的80%，还有遍布各居（村）委会、市（商）场、超市、景区的1695个消费者权益保护联络点。新设立的浦东新区知识产权局总编制27名，从事商标执法保护的工作人员数量更加有限。面对庞大的市场主体和繁重的商标执法任务如“双打”工作、各类商标专项整治行动、迪士尼商标保护以及层出不穷、种类繁多的商标侵权假冒案件等，浦东新区知识产权局的执法力量捉襟见肘。

　　二是缺乏市场综合监管执法的有力支撑。商标与商品不可分割的属性，决定了商标行政执法和市场监管综合执法高度关联、密不可分。商标行政执法如果脱离市场综合监管执法，缺少其他市场监管执法如反不正当竞争执法、消费维权执法、网络监管执法等的配合支撑，其执法效能会大大降低，不但严重削减打击商标假冒侵权的力度，还可能造成新的多头执法、交叉执法和执法空白。

　　（二）关于自贸区知识产权“三合一”综合执法体制的思考

　　1.自贸区的功能定位决定了自贸区知识产权行政保护体制设计应以有效促进贸易便利化为宗旨。

　　一是上海自贸区内的行政保护必须契合自贸区的功能定位。

　　自贸区内的贸易活动主要是进出口贸易和过境贸易。上海自贸区有利于培育中国面向全球的竞争新优势，构建与各国合作发展的新平台。国务院批准的《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》，明确将上海自贸区定位为“具有国际水准的投资贸易便利、货币兑换自由、监管高效便捷、法制环境规范的自由贸易试验区”。因此，上海自贸区内的行政保护应充分契合自贸区的业务需求和经营特点，要以促进和保障投资贸易便利化为最终目的；同样，行政保护体制的改革创新，也应紧紧围绕这一中心开展。

　　二是上海自贸区应提高与国际通行的自贸区知识产权保护模式接轨的程度。

　　上海自贸区是中国在全球贸易格局下突围的重要一步，既有利于捍卫中国在全球贸易中的主导地位，也有利于中国经济与全球经济接轨。在国际范围内，自贸区内的知识产权保护都是以最大程度方便知识产权权利人维权、降低维权成本、提高维权效率为宗旨的，主要由海关在边际贸易开展统一的知识产权保护。例如，美国海关有权对进入美国的假冒商标的商品或盗版商品实行扣押；在关外则由司法机关受理知识产权侵权案件，开展单一的知识产权司法保护。我国香港特别行政区和台湾地区也采取上述保护模式。

　　笔者认为，如果只是把知识产权行政保护体制“三合一”搬到自贸区内作为一种创新体制推行，势必会使自贸区内的知识产权保护工作与现实业务需求脱节，既无国际先例又无法复制推广。这种模式与自贸区作为改革开放最前沿、与全球经济接轨的新平台的功能定位是否吻合，是否能促进投资贸易便利化，值得思考。

　　因此，自贸区在进行知识产权保护体制改革创新时，应以提高与国际通行模式接轨程度为前提，应以促进投资贸易便利化为最终目的，否则就会失去改革创新的真正意义。

　　2.自贸区知识产权制度设计应符合自贸区知识产权监管实际，以精简为原则。

　　根据国际通行规则和《中华人民共和国知识产权海关保护条例》，与进出口货物有关的商标专用权、著作权和专利权由海关实施保护。上海自贸区促进进出口贸易、过境贸易的功能定位和完全属于海关监管区的管辖定位，决定了上海自贸区的知识产权监管执法应主要由海关统一行使。工商部门则负责与进出口贸易无关的商标行政保护和监管。

　　因此，笔者认为，上海不宜在自贸区内另行设立与海关知识产权保护职能重叠或冲突的其他知识产权行政监管执法机关，海关以外的其他国内监管机关不应具有此类职能。否则，自贸区知识产权保护体系既与国际通行规则和我国现有法律不符，也有悖于自贸区贸易便利化及行政高效的原则。

　　如果出于实现精简高效的目的，在自贸区内可将工商部门在进出口贸易以外的商标监管和其他知识产权部门的监管事项通过法律制授权方式，统一交由海关行使。海关在自贸区内的知识产权监管和保护职能将实现全覆盖，行政监管和保护效能也将大大提升。

　　（三）对浦东新区范围内知识产权综合执法试点下一步推进的思考和建议

　　1.知识产权综合执法体制改革应高度重视我国商标等知识产权行政保护与市场综合监管的关系。

　　我国目前实行知识产权行政与司法保护“双轨制”。我国运用行政力量和公权力对商标权利进行保护，实质上是基于商标与商品密不可分的天然特性以及商标保护和维护市场秩序间不可割裂的紧密关系。因此，在我国社会主义市场经济初级阶段，通过有效的市场监管打击遏制侵犯商标专用权的行为，仍是必不可少的手段。我国的商标行政保护工作与维护市场秩序的市场监管执法工作高度融合、密不可分。人为割裂商标行政保护与市场监管的内在联系，将商标等知识产权的行政保护游离于市场综合监管模式之外，一定程度上脱离市场监管实际需要。

　　2014年6月4日，国务院下发了《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》（国发〔2014〕20号），其中提出“改革监管执法体制”“整合优化执法资源，减少执法层级”“解决多头执法”“整合规范市场监管执法主体”“不同部门下设的职责任务相近或相似的执法队伍，逐步整合为一支队伍”“探索综合设置市场监管机构，原则上不另设执法队伍”。

　　目前，上海已经完成了全市的市场综合监管体制改革，绝大多数采用的是以工商队伍为主要班底的“2+1”模式，即工商、质监、食药监三个部门合并，统一行使市场监管职能。市场综合监管体制模式的优势体现在三个方面：

　　一是符合行政保护的本意；

　　二是有利于统一行使市场监管职能，有效整合市场监管执法资源，最大化提升市场监管执法效能；

　　三是最大程度避免出现执法边界不清、多头管理、职能交叉或监管盲区等问题。

　　2.知识产权综合执法试点应稳步向前推进。

　　知识产权综合执法试点是一项行政体制的改革创新。如何进一步推进试点工作，使知识产权综合执法真正发挥效能，切实提升知识产权保护水平，并最终形成可复制推广的经验，这不仅对深化上海的市场监管改革关系重大，对上海科创中心建设也会产生重要影响。

　　知识产权综合执法试点工作在新形势和新问题面前，不能停滞不前，应按照最终目标，找准路径，深入推进。笔者建议：在浦东新区当前已实现商标、专利、版权综合执法的基础上，将知识产权综合执法统一并入大的综合市场监管格局中，以实现执法资源集约化、效能化。通过市场监管局可以统一调配包括知识产权执法力量在内的各种市场监管执法力量，形成相互配合协作的格局，最大程度提升知识产权保护实效。

　　笔者认为，可参照深圳改革模式，将知识产权局与市场监管局合并，在市场监管局加挂知识产权局牌子。同时，在市场监管局内部设立知识产权促进和知识产权保护两个机构。前者负责组织实施知识产权战略，组织实施重大计划项目，管理知识产权发展有关专项资金，监督指导知识产权贸易，组织实施重要行业的知识产权预警分析等。后者负责承担知识产权市场的监督管理，包括商标、专利、版权、商业秘密等知识产权保护，组织查处知识产权违法行为，推进知识产权保护机制建设等。

　　●各国知识产权管理和保护体制

　　☆国际上通行的知识产权管理和保护体制：知识产权注册登记等职能统一集中在中央部门，知识产权保护职能则属于司法部门。国际上并不存在商标、专利、版权等知识产权行政保护“三合一”的惯例。

　　☆我国的知识产权管理和保护体制：知识产权注册登记管理职能统一集中在中央各部委，知识产权保护则采取“双轨制”即行政保护和司法保护“两条腿走路”。行政保护实行中央和地方分级监管。以商标为例，《商标法》和国务院“三定”方案均明确赋予国家工商总局商标注册登记管理和执法职能。目前，商标管理实行“集中登记管理、分级监管执法”体制，全国的商标注册登记管理职能由国家工商总局商标局统一行使，各省、区、市工商及市场监管部门行使商标执法职能。

　　●相关地区知识产权综合执法体制改革状况

　　☆广东深圳：从2009年起就在全国率先改革，以原工商行政管理队伍为主，综合工商、质监、知识产权、物价等六个部门的职能，组建市场监督管理局，统一行使商标、专利、版权、地理标志等知识产权综合执法职能，运行良好。目前，深圳知识产权综合执法始终保持较大力度，商标案件查处力度不减、案件数量持续增长，同时查处专利、版权案件实现翻一番。

　　☆湖北：近期，湖北省人民政府发文，明确在市州加快推进工商、质监、药监、知识产权保护等部门职能整合改革试点，探索建立统一的市场监管队伍。

　　☆中国（福建）自贸区：自贸区包括福州、厦门和平潭3个片区。其中，福州片区在综合监管和执法局加挂知识产权局牌子，平潭片区在市场监管局加挂知识产权局牌子，负责商标、专利、版权的综合行政管理和执法工作。

(作者：林海涵，来源： 知产库)