史上最严食安法落地遇窘境

　　国以民为本、民以食为天、食以安为先。“史上最严”的新食品安全法施行已7个月有余。5月3日至6日,全国人大常委会食品安全法执法检查组在甘肃省多地进行执法检查。

　　新食品安全法之所以被誉为“史上最严”,即在于最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责,其中第一百二十四条规定,违反食品安全法规定违法生产经营的,货值不足一万元的,将处五万元以上十万元以下罚款；货值一万元以上的,将处货值金额十倍以上二十倍以下罚款。

　　基于此,很多人简单理解为,新法实施后,对于违法生产经营行为,要么不罚,要罚最低就是5万元。也因此有人担心,如此高额的罚单,是否真的能开出去,尤其是对遍布各地的小作坊、小摊贩、小餐饮等“三小”监管就难以执行,本来“三小”就是小本经营,一旦接到5万元的罚单,很有可能出现摊主直接跑路、处罚执行不了的尴尬局面。

　　上述这种担心和疑虑在执法检查中表现得尤为突出,已成为基层反映的最普遍问题之一。检查组发现,虽然新食品安全法已经就包括“三小”在内的整个食品安全工作明确了监管理念、原则和要求,但在实际工作中,各地在这一问题上仍存在很多认识和管理上的误区,这也成为阻碍新食品安全法发挥威力的最大掣肘之一。而解决这一问题的关键,就是按照新食品安全法第三十六条的规定,各省、自治区、直辖市制定出台小作坊、小摊贩、小餐饮等“三小”的监管办法。

　　“最低罚5万”存在落实难

　　食品安全拥有最广泛的利益相关者,既与每个人的日常生活直接联系,又与经济发展、社会稳定、政治安定密切相关。在临夏、在定西、在兰州,每到一地,当被问及新食品安全法贯彻落实都遇到哪些困难和问题时,基层相关人员几乎都会谈到,在对“三小”进行监管的时候,“最低罚5万”存在落实难问题,希望尽快出台相关“三小”配套法律法规进行指导。

　　5月3日,甘肃省副省长夏红民在向执法检查组汇报情况时表示,整体上看,目前甘肃省食用农产品产地准出与市场准入机制尚未完全形成,大部分食用农产品批发市场、农贸市场基础还比较薄弱,主体责任没有落实。特别是众多食品小摊贩、食杂店、流动小摊贩、小作坊经营不规范,管理难、发证难、取缔难,治理难度大。

　　“现行食品安全法对食品安全违法违规行为的处罚标准最低为5万元,我们甘肃属于经济不发达地区,很多小摊贩、小餐馆、小作坊都是小本经营,一共才几千块的家当。对于他们,即便开出5万元的罚款也不可能执行到位,基层监管人员行政处罚执行难度很大。”5月4日,在座谈会上,临夏市相关负责人建议,细化食品安全行政处罚条款,解决食品安全行政处罚执行难的问题。而他的看法也非常具有普遍性,在此次甘肃执法检查过程中,几乎所有县乡基层的执法人员都有这种担心和顾虑。

　　“三小”呈现多小散低特点

　　跟随检查组,记者发现,牛肉拉面、麻辣烫等小吃遍布甘肃城市乡镇的街头巷尾,这些特色食品由于成本低廉、经营形式和地点灵活、贴近群众,一到饭点儿,客源不断,生意都不错。

　　我国小食品生产经营单位业态种类繁多,为便于准确理解和贯彻新食品安全法的立法精神,从食品生产经营消费整个链条上来看,一些小型业态被概括为“小作坊、小摊贩、小餐饮”,简称为“三小”。

　　“一些富有传统或地域特色的‘三小’,深受人民群众喜爱,对于方便和丰富人民群众饮食生活,增强民族文化自信具有重要意义。”陪同此次执法检查的国家食品药品监管总局副局长滕佳材向记者介绍说,“三小”在社会经济文化发展中所发挥的重要作用,与广大人民群众的切身利益和日常生活息息相关,尤其在一些经济欠发达地区,投资少、成本低、工作技能简单、数量众多的“三小”,不仅能够扩大就业,还能促进创业,是农村富余劳动力、城市失业人员、就业困难人员等就业创业的重要领域。绝大多数“三小”经营者和消费者都是低收入人群,“三小”是低收入人群谋求生计、养家糊口的重要途径,也是促进休闲农业和乡村旅游业发展,发展特色农产品加工业、农村服务业,扶持一村一品、一乡(县)一业,带动农民就业致富的重要途径。

　　但在充分肯定“三小”重要价值的同时,也要看到,近年来不少食品安全违法案件、突发食品安全事件也都与“三小”有或多或少的关联。由于多种原因,我国“三小”呈现多、小、散、低等显著特点:

　　一是数量多。有资料显示,国家质检总局曾经对全国小作坊作过一个初步统计,大约有40余万户；二是规模小。大多数小作坊都是10人以下,小摊贩和小餐饮绝大多数都是“夫妻店”,人数较少；三是分布散。各地存在大量的“三小”食品生产经营形式,广泛分布在农村街巷、城乡接合部和城市街区；四是层次低。目前,“三小”产业基础薄弱,经营环境较差,设施设备简陋,生产工艺落后,管理体系不健全,其从业人员文化水平普遍较低,很多不掌握基本的食品安全操作技能,不具备相应的法律知识,不熟悉食品生产经营者应当具备的义务,这给食品安全带来较大的风险和隐患。

　　此外,“三小”问题还涉及民族习惯、民俗风情、城市市容管理、道路交通秩序,甚至涉及社会稳定,这些给立法及日常监管带来一定的挑战。

　　“随着社会对食品安全要求的高度重视,传统‘三小’带来的一些食品安全隐患逐步显现出来,解决这一问题是一项长期、艰巨、复杂的任务,不是短时期一下子就能实现的。”滕佳材说,因此,对于“三小”的治理需要以食品安全问题为重点,统筹考虑政治、经济、法律、社会、文化、环境等各个方面因素,实行综合施策、社会共治。

　　地方立法进程亟待加快

　　据了解,新的食品安全法对食品生产加工小作坊和食品摊贩等的主要规定有以下两条:

　　第三十六条规定:食品生产加工小作坊和食品摊贩等从事食品生产经营活动,应当符合本法规定的与其生产经营规模、条件相适应的食品安全要求,保证所生产经营的食品卫生、无毒、无害,食品药品监督管理部门应当对其加强监督管理。

　　县级以上地方人民政府应当对食品生产加工小作坊、食品摊贩等进行综合治理,加强服务和统一规划,改善其生产经营环境,鼓励和支持其改进生产经营条件,进入集中交易市场、店铺等固定场所经营,或者在指定的临时经营区域、时段经营。

　　食品生产加工小作坊和食品摊贩等的具体管理办法由省、自治区、直辖市制定。

　　第一百二十七条规定:对食品生产加工小作坊、食品摊贩等的违法行为的处罚,依照省、自治区、直辖市制定的具体管理办法执行。

　　据权威人士透露,考虑到新食品安全法法律责任追究的起点都比较高,为确保法律的操作性,在立法过程中,相关部门就“三小”的处罚达成共识,增设了第一百二十七条,即“对食品生产加工小作坊、食品摊贩等的违法行为的处罚,依照省、自治区、直辖市制定的具体管理办法执行”。也就是说,对于“三小”的处罚应当依据地方立法进行处理。

　　为进一步扩大食品安全地方立法的主体,新食品安全法还将原法规定的“食品生产加工小作坊和食品摊贩的具体管理办法由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会依照本法制定”修改为“食品生产加工小作坊和食品摊贩等的具体管理办法由省、自治区、直辖市依照本法制定”,将食品安全地方立法的授权从省级人大常委会扩展到省级人民政府。

　　值得一提的是,根据立法法第六十二条的规定,法律规定明确要求有关国家机关对专门事项作出配套的具体规定的,有关国家机关应当自法律施行之日起一年内作出规定。有关国家机关未能在期限内作出配套的具体规定的,应当向全国人大常委会说明情况。

　　这就意味着,省、自治区、直辖市应当在新食品安全法施行之日起一年内出台相关的地方性法规或者政府规章,也就是截止日期到2016年9月30日。但记者了解到,目前各地的立法进程并不十分理想。截至目前,新食品安全法颁布后,仅有陕西、内蒙古、广东、河北、江苏五省区出台了“三小”的地方立法(其中河北、江苏是上个月刚刚完成)。

　　显然,为引导和规范“三小”依法规范经营,防范食品安全风险,必须要加速地方立法进程,确保在今年10月1日前出台食品安全条例,实现对“三小”的食品安全监管有法可依。

　　监管“三小”考验立法智慧

　　在过去的分段监管体制下,由于职责不清,相关部门互相扯皮推诿,导致长期以来“三小”成为监管盲区。为了进一步明确监管职能,新食品安全法特别明确规定,食品药品监督管理部门应当对食品生产加工小作坊和食品摊贩等进行监督管理。这也就是说,食品药品监管部门是“三小”食品安全监管的主要执法职能部门。然而地方性法规迟迟不能出台,给“三小”的监管工作带来很大难题。基于此,作为主管部门,去年12月,国家食药监总局召开了全国食品安全地方立法工作座谈会,专门针对“三小”的地方立法对省级食药监主要负责人进行培训,会上还邀请了全国人大常委会法工委行政法室的负责人对新食品安全法中涉及“三小”的立法精神和内容作出详解,以期推动地方“三小”立法尽快出台。

　　根据新食品安全法关于“三小”法律责任的立法精神,新出台的地方立法都因地制宜地设定了法律责任。也就是说,各地食品安全地方立法法律责任的设定可以根据食品安全法的授权,根据辖区“三小”实际情况、经济发展具体状况予以确定,确保法规的规定能够落到实处。

　　由此也出现一个问题,新旧食品安全法都没有对食品生产加工小作坊的定义和范围作出规定,这就成为地方立法无法回避的一个问题。食品生产加工小作坊和食品摊贩等点多面广,各地差异很大,尽管食品安全法对食品生产加工小作坊和食品摊贩也提出了一些具体的要求,但仍需要地方根据本地情况,制定具有地方特色、操作性强、能够解决实际问题的管理办法。

　　有业内人士建议,在未来的地方立法中,立法者必须要考虑食品安全法的哪些规定适用于食品生产加工小作坊和食品摊贩,即地方立法要处理好与食品安全法的关系。食品安全法关于食品生产经营的主体用了两个概念,一个是“食品生产经营企业”,另一个是“食品生产经营者”。据统计,前者在食品安全法中出现了11处,而后者出现了42处。应当说食品安全法中所有对食品生产经营者的要求,都包括食品生产加工小作坊和食品摊贩。比如,食品生产经营者应当按照食品安全国家标准使用食品添加剂。再比如,食品生产经营者应当建立并执行从业人员健康管理制度。患有国务院卫生行政部门规定的有碍食品安全疾病的人员,不得从事接触直接入口食品的工作。

　　“从根本上讲,生产经营场所不符合规划要求,生产经营条件较差,从业人员食品安全专业素质不强、法治意识不足等问题都属于‘三小’发展中的问题。提高食品安全保障水平,需要妥善处理‘三小’发展与食品安全监管的关系,需要县级以上人民政府从规划、财政、税收、行政管理等方面予以帮扶,提升产业发展水平,强化教育培训,需要在发展中解决发展中的问题。当然,监管部门要同时做好监管工作。”滕佳材建议在下一步的地方立法工作中,各地应认真贯彻分类监管的原则,确保有限的行政资源用在监管工作的刀刃上,对故意违法行为,要保持高压态势,严厉打击；对由于客观原因生产经营条件达不到要求的行为,应当强化教育和引导功能,先责令改正,拒不改正的,再予以处罚。

　　“徒法不足以自行”。立法虽完美,但如果不能做到广而致知、普遍尊崇、严格执行,也无法达到预期的效果。新食品安全法发挥出威力,对“三小”的监管真的做到抓铁有痕,地方性立法的出台急迫而关键。

(作者：朱宁宁，来源：法制日报　　)